A l’occasion des 20 ans de la mise en œuvre du Protocole de Palerme contre la traite des êtres humains, Maria Grazzia Giammarinaro a organisé un webinar rassemblant des centaines participants du monde entier le 29 juin 2020. En voici ici une synthèse et les conclusions.
Ce texte marque la fin de son mandat de Rapporteure Spéciale Traite des êtres humains de l’ONU. Nous le proposons donc ici en son intégralité.
Le Collectif « Ensemble contre la traite des êtres humains » tient à saluer la qualité de la collaboration avec Maria Grazzia Giammarinaro durant tout son mandat à l’ONU. Elle a largement participé à la prise en compte du phénomène de la traite en France.
Plusieurs membres du Collectif « Ensemble contre la traite des êtres humains » et partenaires de différents pays y ont participé. Geneviève Colas, coordinatrice du Collectif y est intervenu sur la traite des enfants.
L'adoption du protocole de Palerme en 2000
Il a mobilisé d'énormes énergies dans le monde entier pour éradiquer la traite des personnes. Le Protocole a fourni une définition internationalement reconnue de la traite à des fins d'exploitation sous toutes ses formes, et a comblé les lacunes critiques des instruments internationaux préexistants contre l'esclavage, les pratiques analogues à l'esclavage et le travail forcé, notamment en introduisant le concept d'abus d'une situation de vulnérabilité, afin de surmonter les interprétations restrictives des définitions de l'esclavage et du travail forcé par les tribunaux.
Depuis lors, des lois ont été adoptées - ou révisées - dans la majorité des États membres des Nations unies dans le monde, criminalisant toutes les formes de traite et établissant des mécanismes d'identification et d'orientation.
Il est important de noter que les organisations de la société civile sont devenues encore plus actives, en mettant en place des activités de sensibilisation, en apportant un soutien aux personnes victimes de la traite et de l'exploitation et en leur donnant des moyens d'action, avec ou sans financement public.
Protéger et aider les victimes de la traite, dans le plein respect de leurs droits fondamentaux
Le protocole compte parmi ses principaux objectifs "de protéger et d'aider les victimes de cette traite, dans le plein respect de leurs droits fondamentaux".
Cependant, des faiblesses et des incohérences sont apparues lors de sa mise en œuvre concernant le respect des droits de l'homme des victimes de la traite.
La plupart des dispositions concernant les victimes sont non contraignantes, y compris toutes les mesures d'assistance et de protection, et le statut de résident ; les décisions des autorités compétentes en la matière ne sont pas justiciables ; les droits des enfants sont bafoués par rapport aux instruments internationaux préexistants ; l'assistance aux victimes est souvent liée à la procédure pénale, ce qui a incité de nombreux États membres à subordonner l'assistance à l'ouverture ou à la prolongation d'une procédure pénale et à la coopération des victimes avec les autorités répressives et judiciaires.
Une approche principalement axée sur la réponse de la justice pénale
Selon cette approche, principalement axée sur la réponse de la justice pénale, le modèle d'identification actuellement utilisé dans le monde entier dépend principalement des opérations de police, visant à identifier les indicateurs du crime de traite, qui est une condition préalable à la reconnaissance du statut de victime d'une personne.
Cette approche a été principalement appliquée dans le domaine de la traite à des fins d'exploitation sexuelle, tandis que d'autres formes d'exploitation ont été négligées.
Dans de nombreux pays, les lois anti-traite ont été utilisées pour réprimer la prostitution et ont entraîné de nouvelles violations des droits des femmes, notamment la restriction de leur liberté de mouvement et de migration.
L'identification des victimes est entièrement entre les mains des services d'immigration et des forces de l'ordre
En outre, dans la plupart des pays, le processus décisionnel concernant l'identification des victimes est entièrement entre les mains des services d'immigration et des forces de l'ordre.
En conséquence, les victimes de la traite se voient souvent refuser l'assistance et le statut de résident, même si elles ont été soumises à une exploitation grave, lorsque les autorités compétentes n'ont pas identifié un cas de traite et n'ont pas entamé de procédure pénale ; tout cela est en contradiction avec une approche fondée sur les droits de l'homme.
La non-punition des victimes
La non-punition des victimes pour les activités illicites auxquelles elles ont participé comme conséquence directe de leur situation de traite, n'est pas prévue par le Protocole de Palerme, avec pour conséquence que la grande majorité des Etats n'ont pas inclus une telle disposition dans leur législation nationale.
Par conséquent, de nombreuses victimes, y compris des enfants, sont toujours traitées comme des criminels ou des migrants en situation irrégulière et risquent donc d'être détenues ou expulsées, et ce même lorsque des indices clairs de traite sont découverts.
Les négociateurs du Protocole de Palerme se sont principalement concentrés sur la répression des réseaux criminels internationaux et sur le contrôle des migrations, plutôt que sur la nature systémique de l'exploitation dans le contexte de la traite.
Bien que le travail forcé soit mentionné dans la définition de la traite parmi ses objectifs illicites, peu d'attention a été accordée à la dimension du travail de la traite, qui aurait nécessité une approche différente et des dispositions spécifiques.
Les initiatives pour promouvoir une action anti-traite fondée sur les droits de l'homme
Depuis l'adoption du Protocole de Palerme, de nombreuses initiatives ont été entreprises pour promouvoir une action anti-traite fondée sur les droits de l'homme. La Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains, qui est un instrument des droits de l'homme, a été adoptée en 2005 et son organe de suivi, le GRETA, a depuis lors régulièrement évalué les États parties du CdE.
D'importants instruments juridiques non contraignants ont été adoptés, traitant directement ou indirectement de la traite, notamment les principes et directives recommandés par le HCDH sur les droits de l'homme et la traite des êtres humains, les engagements connexes de l'OSCE et de nombreuses recommandations générales du comité CEDAW, y compris le prochain rapport général sur la traite des femmes et des filles dans le contexte des migrations mondiales.
La jurisprudence des cours régionales des droits de l'homme
Elle a établi un large éventail d'obligations des États dans le domaine de la prévention et de la protection des droits des victimes. En particulier, l'arrêt historique de la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Rantsev c. Chypre et Russie a établi de nombreuses obligations pour les États dans le domaine de la prévention.
La Cour interaméricaine des droits de l'homme, dans l'affaire Fazenda Brasil Verde, a déclaré que, pour agir avec la diligence requise, les États doivent disposer d'un cadre juridique de protection et d'une stratégie de prévention globale.
Dans le même sens, l'OIT a adopté en 2014 le Protocole sur le travail forcé complétant la Convention n° 29 de 1930 sur le travail forcé.
Il est important de noter que le Protocole sur le travail forcé ne limite pas ses dispositions contraignantes à l'obligation d'incriminer et de poursuivre le travail forcé, mais inclut des mesures de prévention, offre aux victimes une protection et un accès à des recours, y compris une indemnisation, indépendamment de leur présence ou de leur statut juridique sur le territoire, et protège les victimes en les punissant pour les activités illégales qu'elles ont été contraintes de commettre.
La déclaration présidentielle américaine de 2015
Depuis la déclaration présidentielle américaine de 2015, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté des résolutions sur la traite, principalement inspirées par une approche sécuritaire, et traitant de la traite dans le contexte d'organisations terroristes telles que ISIL/Da'esh et Boko Haram.
Toutefois, ces résolutions n'accordent que peu d'attention à la dimension des droits de l'homme dans la lutte contre la traite. D'autre part, le Conseil de sécurité n'a pas établi de lien clair entre son programme de lutte contre la traite des êtres humains et celui de la paix et de la sécurité des femmes.
Les récentes législations anti-esclavage en Californie, au Royaume-Uni, au Canada et en Australie
Elles ont eu le mérite de souligner le rôle des entreprises dans la prévention et la lutte contre l'esclavage moderne et la traite des êtres humains. Toutefois, des critiques ont été formulées concernant les faiblesses et l'inefficacité des obligations de déclaration.
La législation la plus récente et la plus avancée dans ce domaine est la loi française sur le "devoir de vigilance" qui exige de nouvelles mesures visant non seulement à signaler mais aussi à identifier et à traiter les risques, et à adopter un plan de vigilance pour les minimiser.
Au cours des deux dernières décennies, il est devenu de plus en plus évident que la traite, l'esclavage, le travail forcé ou d'autres formes d'exploitation grave sont des composantes systémiques des économies et des marchés du monde entier, et qu'il convient de les aborder principalement en tant que questions de droits de l'homme et de justice sociale.
Si l'action gouvernementale de lutte contre la traite des êtres humains dans le monde entier reste largement ancrée dans un modèle de droit pénal, la prise en compte de la dimension du travail nécessite une action plus efficace et de meilleure qualité visant à modifier le modèle d'entreprise, à faire respecter le droit du travail et à donner aux travailleurs les moyens de prévenir et d'éradiquer l'exploitation.
Les syndicats ou les initiatives menées par les travailleurs ont mieux réussi à établir des normes sur le recrutement équitable, l'augmentation des salaires, la sécurité, la protection sociale et l'élimination de la violence sexiste, et parfois à forger une alliance consommateurs-travailleurs suffisamment puissante pour atteindre le sommet des chaînes d'approvisionnement et obliger les sociétés mères à signer des accords juridiquement contraignants, comme dans le cas du programme "Fair Food" mis en place par la coalition des travailleurs d'Immokalee (IWC).
En conclusion, le paysage est aujourd'hui beaucoup plus développé et complexe qu'il ne l'était lors de l'adoption du protocole de Palerme.
En particulier, les instruments régionaux et mondiaux, les instruments juridiques non contraignants, les documents des organes de surveillance des traités, la jurisprudence des tribunaux régionaux des droits de l'homme et les pratiques des organisations de la société civile ont ouvert la voie à une action anti-traite plus complète et véritablement fondée sur les droits de l'homme.
Cependant, les législations et les politiques nationales restent fortement ancrées dans l'approche originale du Protocole de Palerme, avec peu d'attention accordée à la dimension des droits de l'homme.
En particulier, les activités d'aide aux victimes restent liées aux procédures pénales et à leurs résultats dans la plupart des pays, de sorte que l'aide est subordonnée à la coopération des victimes dans les procédures pénales.
En outre, les États ont tendance à considérer la lutte contre la traite des êtres humains comme faisant partie de leur politique de contrôle de l'immigration.
Par conséquent, la lutte contre la traite des êtres humains est souvent utilisée de manière instrumentale pour justifier des politiques migratoires restrictives, ce qui accroît la vulnérabilité des migrants à la traite et à l'exploitation.
Des pratiques innovantes mises en place par la société civile
Les organisations de la société civile ont mis en place des pratiques innovantes dans le monde entier, basées sur l'autonomisation des victimes de la traite par le biais de soins de santé, de conseils psychologiques, de conseils et de représentation juridiques, d'éducation, de formation et d'aide à la recherche d'emploi.
Ces activités ont toujours été confrontées aux restrictions et aux insuffisances des cadres juridiques nationaux ; elles restent toutefois les seules pratiques véritablement fondées sur les droits de l'homme.
Violations des droits des victimes
D'autre part, les activités menées par l'État ont souvent entraîné de nouvelles violations des droits des victimes de la traite, notamment la détention dans des "foyers fermés", la limitation de leurs libertés individuelles et des services inadéquats n'offrant pas de solutions durables à long terme et entraînant ainsi une nouvelle traite.
D'une manière générale, les politiques gouvernementales les plus efficaces ont été conçues et mises en œuvre en coopération entre les autorités de l'État et les organisations de la société civile.
La pandémie COVID-19
Elle pourrait exacerber la tendance à l'exploitation effrénée des plus vulnérables, surtout si ceux-ci deviennent encore plus vulnérables en raison du chômage, du manque de protection sociale et de la rupture des chaînes d'approvisionnement.
Elle peut également exacerber la féminisation de la pauvreté et la discrimination sexuelle, et alimenter les pires formes de travail des enfants, car dans les situations de crise, les enfants deviennent la principale source de revenus de leurs familles.
À cette fin, je voudrais proposer une recommandation finale en douze points :
1. Les droits de l'homme des victimes de la traite
Ils doivent être au centre de tous les efforts visant à prévenir et à combattre la traite et à protéger, aider et réparer les victimes.
2. Les États doivent faire preuve de leur volonté et de leur engagement politiques
de manière concrète et efficace, pour prévenir et combattre l'exploitation sous toutes ses formes.
Les organisations de la société civile et les conseils des survivants devraient toujours être pris en considération lors de la conception et de la mise en œuvre des politiques visant à prévenir et à combattre la traite, l'esclavage, le travail forcé et l'exploitation grave.
3. Les États devraient considérer la prévention comme une priorité politique,
notamment en prenant des mesures concrètes pour s'attaquer aux causes profondes, dont l'extrême pauvreté, la discrimination fondée sur le sexe, la violence domestique et sexuelle, le dénuement dans les situations de conflit, les catastrophes naturelles et les pandémies, ainsi que l'injustice systémique.
Une action efficace devrait être entreprise en ce qui concerne l'éducation aux relations respectueuses, y compris dans une perspective de genre, et les actions visant à éradiquer le racisme et la xénophobie, ainsi que la discrimination fondée sur quelque motif que ce soit, y compris le sexe, l'âge, la race ou l'origine nationale, le statut social et/ou de résidence, et à créer un environnement social et culturel qui ne tolère aucune forme d'exploitation.
4. Les États devraient modifier en profondeur leurs politiques de migration,
notamment en établissant des canaux importants de migration régulière pour permettre aux personnes de venir travailler, en supprimant toute forme de parrainage qui lie les travailleurs à un seul employeur, en interdisant la détention administrative pour les enfants, en établissant un pare-feu entre l'accès aux services sociaux et les contrôles de migration, et en respectant pleinement le principe de non-refoulement, notamment en procédant à une évaluation précise des risques avant toute décision de retour. Ces politiques devraient toujours inclure une perspective sensible au genre et à l'enfant.
5. Les États devraient établir une méthodologie innovante pour fournir un soutien précoce,
basée sur des entretiens confidentiels avec les personnes à risque, y compris les migrants dans les lieux de première arrivée, gérés par un personnel formé, visant à identifier (non pas les éléments d'un crime mais plutôt) les vulnérabilités personnelles et sociales à la traite et à l'exploitation, sur la base d'une évaluation individuelle et en prenant en considération les facteurs complexes de discrimination et de marginalisation fondés sur le sexe et croisés.
La décision d'accorder une aide précoce et un statut de résident, si nécessaire, doit être prise par des équipes interdisciplinaires établies par les autorités civiles compétentes.
En outre, les États devraient assurer la pleine intégration entre les procédures d'asile et l'orientation des victimes de la traite et des personnes exploitées vers des services appropriés et spécialisés.
Les organisations de la société civile devraient être financées pour apporter un soutien précoce aux personnes exploitées, y compris les migrants, quel que soit leur statut de résidence ou la détermination officielle de leur vulnérabilité.
6. Les États devraient établir une législation sur les agences de recrutement et les courtiers,
effectuer des contrôles réguliers, criminaliser le recrutement et les activités de gangs associées à une exploitation grave, demander aux entreprises de ne recourir qu'à des sociétés de recrutement de main-d'œuvre bien réglementées et de couvrir entièrement les coûts de recrutement.
7. Les États devraient renforcer la législation sur les droits du travail et améliorer les inspections du travail.
En outre, les États devraient veiller à ce que les entreprises qui obtiennent des contrats publics et bénéficient de marchés publics soient en mesure de démontrer qu'elles obtiennent de véritables résultats en matière de travail, y compris dans leurs chaînes d'approvisionnement, par exemple en obtenant la preuve que leurs sous-traitants et prestataires de services paient des salaires et des coûts de recrutement équitables.
8. Les États devraient établir une législation sur la conformité sociale,
exigeant des entreprises qu'elles divulguent non seulement les actions entreprises pour prévenir et éradiquer l'exploitation de leurs chaînes d'approvisionnement, mais aussi les résultats concrets et vérifiables obtenus.
Les entreprises devraient être obligées par la loi d'identifier les risques et d'adopter des plans pour les minimiser, et devraient être tenues responsables des dommages s'ils ne se sont pas conformés à ces exigences.
9. Les entreprises ont une obligation de diligence raisonnable pour se conformer aux normes en matière de droits de l'homme.
Les entreprises, en particulier les sociétés mères ayant de grandes chaînes d'approvisionnement, devraient changer leur modèle d'entreprise et intégrer la protection des normes du travail dans leurs plans d'affaires ordinaires, y compris dans leurs relations avec leurs fournisseurs et prestataires de services.
À cette fin, les entreprises devraient mettre en place des mécanismes de surveillance, des plans pour faire face aux risques et des mécanismes de réclamation pour permettre aux travailleurs de signaler l'exploitation, de résoudre les conflits et d'obtenir des salaires et des indemnités non payés ou sous-payés grâce à des procédures rapides.
10. Les États devraient introduire dans leur législation une disposition de non-sanction pour garantir que les victimes de la traite, de l'esclavage et du travail forcé ne soient pas accusées, détenues ou poursuivies pour des activités illicites auxquelles elles ont participé en conséquence directe de leur situation de victimes.
En outre, les États devraient dépénaliser la vente de services sexuels et tous les comportements connexes qui ne constituent pas une exploitation au sens du protocole de Palerme, ainsi que l'entrée ou le séjour irréguliers, lorsque ces comportements constituent actuellement un délit.
11. Les États doivent veiller à ce que les personnes victimes de la traite et de l'exploitation puissent faire appel des décisions des autorités compétentes concernant le refus d'une aide précoce et de permis de séjour, et faciliter leur accès à la justice et aux recours.
Conformément au principe de diligence raisonnable, les États doivent veiller à ce que les victimes de la traite soient en droit de demander toute la gamme des recours en cas de violations flagrantes des droits de l'homme, y compris la restitution, l'indemnisation, la réhabilitation, la satisfaction et la garantie de non-répétition. Le droit de demander une indemnisation doit être garanti à toutes les personnes exploitées, que ce soit par le biais de procédures pénales, civiles, administratives ou de droit du travail, indépendamment de leur présence ou de leur statut juridique dans le pays, notamment en prévoyant des conseils et une représentation juridiques gratuits, en accélérant les procédures connexes et en créant des fonds publics pour l'indemnisation.
Un tuteur individuel indépendant doit être désigné rapidement dans l'intérêt supérieur de l'enfant, lorsqu'il n'est pas accompagné ou est séparé de sa famille.
Les victimes doivent être protégées contre la victimisation secondaire ; leurs droits, tels que le droit à la vie privée, doivent être respectés à tout moment pendant la procédure judiciaire.
12. Les États doivent assurer le financement de l'aide aux victimes,
qui ne doit pas se limiter à une assistance à court terme, mais doit inclure des mesures durables à long terme visant à promouvoir la pleine intégration sociale des personnes victimes de la traite et de l'exploitation.
Ces mesures devraient être de nature transformatrice, fondées sur l'éducation, la formation, l'acquisition de compétences et l'aide à la recherche d'un emploi ou à la création d'une entreprise, non pas sur la base des rôles traditionnels des hommes et des femmes, tenant compte des intérêts et des aspirations de la personne concernée, et conçues dans l'intérêt supérieur des enfants.
Texte rédigé à partir des conclusions du webinar par Maria-Grazzia Giammarinaro, alors Rapporteuse Spéciale Traite de l'ONU.
